El malestar con la descentralización es evidente y en buena medida justificado. La ineficiencia, la rotación permanente de funcionarios, la ausencia de un servicio civil y la corrupción han alimentado una corriente de opinión que propone, sin decirlo, recentralizar el país. Comparto el diagnóstico, y parcialmente la conclusión: dar un paso atrás sería renunciar al único arreglo institucional capaz de responder a un país cuya demanda de bienes públicos es profundamente heterogénea. Lo que necesitamos no es menos descentralización, sino una descentralización 2.0. Esto implica quizás dar un paso atrás en algunas competencias para luego descentralizar mejor. En unas elecciones regionales y locales próximas es un tema que no puede dejar de discutirse y muy poca gente la presta atención.
El resultado que actualmente obervamos es un ejemplo más de una política bien diseñada pero que fue muy mal implementada por diversos gobiernos que no entendieron lo que significaba y la gradualidad del mismo. Allí radica la falla original, pero es con la que debemos trabajar buscando apuntalar el proceso para encauzarlo nuevamente. El reto es bastante grande.
El efecto del proceso sobre los ingresos y el gasto de las personas es nulo o negativo, y sobre los coeficientes de desigualdad es sencillamente nulo. (Foto: Andina)
Hay que empezar por admitir lo incómodo. Un ejercicio econométrico con datos departamentales para el 2015-2023, sobre el índice multidimensional de la Secretaría de Descentralización, arroja un resultado desalentador: el efecto del proceso sobre los ingresos y el gasto de las personas es nulo o negativo, y sobre los coeficientes de desigualdad es sencillamente nulo. Otros autores arriban a los mismo: una década después del boom de commodities, el canon no produjo mejoras observables en acceso a servicios, pobreza ni desigualdad. Más dinero, sin capacidades ni incentivos adecuados, no se convierte en bienestar.
La razón de fondo es que aplicamos un mismo marco fiscal a tres países distintos. En la provincia de Lima la autonomía fiscal –impuestos municipales más recursos directamente recaudados– llega a 47.9% de los ingresos; en las urbanas cae a 31.5% y en las rurales a 15.7%, donde el predial aporta apenas 2% de los ingresos. Las transferencias hacen el camino inverso: 17% en Lima, 51.4% en lo urbano y 74.8% en lo rural, con canon y regalías mineras explicando allí 56.3% del presupuesto. El endeudamiento marca el contraste más brutal: 33.2% del presupuesto limeño frente a 0.2% en el ámbito rural. No son diferencias de grado, sino de naturaleza.
A esa asimetría se suma un problema de correspondencia fiscal. Solo 2% de la recaudación tributaria del país proviene de administraciones locales; 98% se concentra en la Sunat. Cuando quien decide el gasto no es quien cobra el tributo, la rendición de cuentas se diluye. El canon agrava el problema: 10% de los gobiernos locales concentra cerca de 65% de esas transferencias, y la volatilidad de los precios internacionales se traslada íntegra al presupuesto local.
Los resultados son visibles. Los gobiernos subnacionales administran cerca de 36% del presupuesto público, pero los municipios ejecutaran en promedio 55% de su presupuesto de inversión y en algunos años devolvieron más de S/ 10,000 millones. El INEI encontró que 94.9% de las municipalidades provinciales y 95.3% de las distritales reconocen necesitar reforzar a su personal. Transferimos competencias sin transferir la capacidad de gestionarlas.
Y hay un riesgo nuevo, poco discutido: la deuda municipal. Al cierre del 2025 asciende a S/ 9,597 millones, de los cuales 22.9% ya está en mora, buena parte con AFP, ONP y EsSalud, a costa de los propios trabajadores municipales. En el agregado equivale a 0.8% del PBI y es manejable; el problema es la concentración. La Municipalidad Metropolitana de Lima explica por sí sola 54.1% del total, con un ratio de deuda sobre ingresos corrientes cercano a 380%, casi cuatro veces el límite legal, y 62% de sus ingresos operativos comprometidos al servicio de la deuda. A ello se suman 26 municipalidades que incumplen la regla fiscal desde el 2017 y atienden a tres millones de peruanos.
La agenda, entonces, debe ser diferenciada. En lo urbano: modernizar catastros y predial, habilitar la captura de plusvalías por urbanización –el instrumento más potente que tienen las ciudades– y poner un techo explícito al servicio de la deuda, sin excepciones por calificación crediticia. En lo rural: un predial con base en área o productividad, un Fondo de Equidad Territorial financiado con una porción máxima del canon, una fórmula del Foncomún que reconozca que atender a un habitante rural disperso cuesta entre 1.5 y 4 veces más, y crédito concesional antes que mercado de capitales. Diferenciar no es discriminar: es reconocer realidades distintas.
El Perú no necesita refundar su descentralización. Los cimientos macrofiscales están, los sistemas administrativos centrales deben mejorarse y estar más coordinados entre sí y se debe aprovechar el marco legal existe desde el 2002 que brinda herramientas para introducir medidas correctivas y nadie lo hace lo que es una deficiencia del nivel central. Falta construir en el territorio la capacidad técnica y los incentivos que conviertan los recursos transferidos en agua, salud, educación y seguridad. La pregunta no es si descentralizar más o menos, sino si aprenderemos de veinte años de evidencia.
Carlos Casas Tragodara es economista del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.