¿Por qué el gran fondo de recuperación de la UE para la COVID-19 perdió impulso?

Ilustración The Economist: Carl Godfrey

Desde la gran inundación de 1966, Florencia no había sufrido semejante trastorno. La ampliación del tranvía ha convertido la carretera que bordea el centro de la ciudad en una zona de obras. Con un coste de 500 millones de euros (576 millones de dólares), es el mayor proyecto de la ciudad financiado por NextGeneration EU, el programa de recuperación pospandemia de la Unión Europea. Este programa también financia otros 55 proyectos en la capital toscana, desde guarderías hasta carriles bici. Sara Funaro, la alcaldesa, lo califica como «un momento trascendental en la historia de Florencia».

Al otro lado del Mediterráneo, el mercado mayorista de Madrid bulle de actividad a las 5 de la mañana. Allí se encuentra uno de los mercados de pescado más grandes del mundo. Gracias a una subvención de 400.000 euros del programa NextGeneration de la UE , la asociación de pescaderos ha implementado un sistema digital de pagos y pedidos, sustituyendo los pedidos escritos a mano y las largas colas en el banco. «Nos ha ahorrado muchísimo tiempo», afirma Christian Cobo mientras se prepara para vender atún de enormes ejemplares.

En el corazón de NextGeneration EU se encuentra su Mecanismo de Recuperación y Resiliencia ( RRF ), creado durante la pandemia en 2020, que ha aprobado 577.000 millones de euros en subvenciones y préstamos. La UE nunca había gastado tanto, tan rápido. Lo más importante es que se financió con deuda común; los defensores de una UE más fuerte lo denominaron un «momento hamiltoniano», citando la decisión del primer secretario del Tesoro de Estados Unidos de fortalecer al gobierno federal mediante la emisión de bonos. Su objetivo era acelerar la recuperación de la recesión provocada por la pandemia, especialmente en el sur más pobre, y hacer del continente un lugar más verde y digital. Se suponía que los desembolsos estarían vinculados a reformas para hacer las economías más eficientes. Los últimos pagos vencen a finales de 2026. ¿Ha funcionado?

La respuesta parece ser: más o menos. Los principales receptores fueron Italia (194.000 millones de euros) y España (120.000 millones de euros), que en conjunto representan más del 40 % de los fondos. A primera vista, a España le ha ido mucho mejor que a Italia. Cuando se puso en marcha el RRF , el gobierno italiano estimó que su tasa de crecimiento económico se dispararía desde su promedio anual anterior de alrededor del 1 % hasta el 3,6 % este año. Sin embargo, el crecimiento anual del PIB ha sido inferior al 1 % desde 2023. Por el contrario, España ha logrado un sólido crecimiento de al menos el 2,5 % cada año desde 2021.

Parte de esta disparidad en el desempeño se explica por la forma en que cada país utilizó el RRF . Italia corre el riesgo de salir del programa “más endeudada que antes, sin haber resuelto sus debilidades estructurales”, según un estudio de Tito Boeri y Roberto Perotti, de la Universidad Bocconi de Milán. Muchos de los planes de Italia fueron “triviales o inviables”, concluyen los economistas. A diferencia del plan estratégico de Grecia para los fondos, el de Italia carecía de coherencia.

Gran parte del desempeño económico de España tiene poco que ver con el RRF . «La recuperación de la recesión pandémica fue mucho más rápida de lo que todos esperaban», afirma Ignacio de la Torre, de Arcano Partners, una firma financiera. España ha aprobado algunas reformas útiles. Ha prohibido a los empleadores abusar de los trabajadores manteniéndolos con contratos temporales indefinidos y ha reducido los obstáculos regulatorios que dificultan el desarrollo de las pequeñas empresas y las startups. Aun así, el crecimiento de la productividad sigue siendo modesto, situándose en un 0,7 % el año pasado, según Eurostat.

La inmigración masiva, que ha generado mano de obra, representa aproximadamente la mitad del crecimiento general y dos tercios de los nuevos empleos, según el Banco de España. (Italia, por su parte, ha frenado la inmigración). El aumento del turismo y la exportación de otros servicios también han contribuido. Carlos Cuerpo, ministro de Economía, cree que el Fondo de Reforma Agraria (FRA) ha aportado tres puntos porcentuales al PIB . Sin embargo, Funcas, un centro de estudios con sede en Madrid, estima que, como máximo, solo el 14% del crecimiento total de la economía entre 2021 y 2025 se debió a los fondos del FRA .

Aun así, los fondos podrían impulsar el crecimiento a largo plazo. «Se están produciendo avances, pero solo podremos conocer el impacto dentro de varios años», afirma Manuel Hidalgo, de la Universidad de Sevilla. España ha utilizado parte de estos fondos para invertir en grandes proyectos de capital, como iniciativas para vehículos eléctricos y baterías. En Andalucía, Moeve, una empresa energética española, está construyendo una planta de hidrógeno verde de 1.000 millones de euros —que será la mayor del sur de Europa— con 300 millones de euros procedentes del RRF . El director de Moeve, Maarten Wetselaar, prevé que los electrolizadores utilizados para producir hidrógeno sean un 30 % más baratos en cinco años. «Los fondos estatales compensan la desventaja de ser pionero», explica.

Italia también podría obtener mayores beneficios con el tiempo. Una de las reformas que la Comisión Europea buscaba era agilizar el sistema judicial. La lentitud en la tramitación de casos de recuperación de deudas y resolución de disputas desalienta a las empresas extranjeras a invertir en Italia. Gian Luigi Gatta, de la Universidad de Milán, señaló en un artículo que la duración promedio de los procedimientos judiciales se ha reducido en un 28 % en comparación con 2019.

Italia también está en camino de aumentar las plazas en guarderías —necesarias para incrementar la participación femenina en el mercado laboral— en unas 150.000 (frente a las 378.500 de 2024), aunque financiarlas una vez que expire el RRF será un reto. El fondo ha contribuido a la construcción de una línea ferroviaria de alta velocidad entre Nápoles y Bari que, para 2030, debería conectar las dos ciudades más grandes del sur, la región más pobre del país.

Los fallos del Mecanismo de Respuesta Rápida (MRR) están parcialmente integrados en su estructura. Durante la pandemia, la UE quiso agilizar el flujo de fondos para evitar una recesión prolongada. Una consecuencia es que parte de ese dinero se destinó a inversiones que se habrían realizado de todos modos. Otra es que el programa asignó fondos a gobiernos nacionales en lugar de a proyectos paneuropeos o infraestructuras transfronterizas. «En Europa aún no hemos comprendido que necesitamos hacer las cosas a una escala más continental», afirma Hidalgo. La próxima generación de la UE podría lamentar esto.